公务员法法律责任的立法解读

2006年1月1日正式实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）将法律责任作为单章设立。为深化对公务员法律责任制度的理解，现结合法律责任一章起草中的有关问题整理归纳成文，以供参考。

一、专章设立公务员法法律责任的目的所在

任何法律行为都是具有目的性的行为，公务员法法律责任作为公务员法实施的保障机制，它的创设和实现也具有一定的目的性。

（一）保障公务员权利义务的实现公务员法中规定的法律责任，是指公务员或者机关以及其他组织和个人因违反公务员法规定权利义务而必须承担的带有强制性的法律后果。公务员权利义务是国家同公务员之间形成的法律关系的具体内容，体现贯穿在公务员管理的各个环节之中，是公务员法的核心内容之一。制定出台公务员法法律责任，有利于明确公务员权利义务的保障措施，提高权利义务实现的可行性和透明度，取信于民。

（二）加大公务员制度执法的力度《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）虽然有法律责任的一些内容，但从实施的情况看，条例规定的内容与形式对有法不依和执法不严的追究尚缺乏措施与力度：一是许多管理的重大环节没有纳入监督责任范围，如奖惩、回避、申诉控告等。二是权威性不够，条例对违反国家公务员制度的相关责任人员仅规定了批评教育或处分，执法制度不配套和强制力不够的问题比较突出。三是缺乏救济措施，对因错误人事处理而侵犯公务员权益行为缺乏救济渠道及措施。《公务员法》在以上方面都有较大增强。

（三）构建完整的公务员法法律规范体系完整的法律规范应当包括适用条件、行为模式以及违反行为模式的法律责任三个要素。其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。在公务员法中，根据法律所调整的社会关系的性质、特点，规定相应的责任条款，对保证法的有效实施既非常重要，也非常必要。条例提升为公务员法后，形式的变化要求内容与体例等也做相应调整。应该通过单独建章立制的形式，明确公务员法的责任制度，构建完整的公务员法法律规范体系。

二、公务员法法律责任制度设计的几个问题

（一）如何设计公务员法法律责任的情形责任法定是法律得以实施的前提和保证。

条例规定的三类监督和责任事由基本概括了公务员管理的主要制度，但并不全面。随着公务员制度的推行，有些新的公务员管理情形需要纳入规范，如聘任制、竞争上岗、公开选拔等，有些以前没有的内容需要加以规范，如考试纪律、申诉控告等。因此，有必要通过设立专门的法律责任制度，对违反公务员法的行为进行责任追究，从法律高度确保公务员管理各项制度的实施。

关于法律责任如何规设的问题，在立法上存在两种处理方式：一种是尽可能多地列举责任情形，按照法无明文规定不为责的原则，对涉及公务员的情形尽可能地加以规范，从而达到责任法定、依法定责的要求。另一种是采用简单概括的方式，即规定“对有违反本法规定情形的，由公务员主管部门或者上级机关责令纠正，并依法追究有关责任人员的责任。”

在立法过程中，从立法技术的角度考虑，对所有违法行为一一列举是不可能的，实际上也是没必要的。公务员法应从实际出发，对实践中存在的比较突出的问题和管理中确需法定的情形进行列举，这样既符合责任法定的原则，也有利于更好地促使公务员机关及相关人员对照自己的行为，防止发生违法现象，有利于依法行政和接受群众的监督。同时，还应建立相应条款，对其他未能一一加以列举的情形进行概括，一方面避免立法上的繁冗琐屑，保证法律文本应有的规范、简洁、庄重的风格；另一方面又为制定配套法规依法追究责任提供上位法的依据。

在确定哪些内容必须加以列举时，有观点主张除公务员暂行条例所列三项内容外，应把公务员违纪责任列入法律责任情形，即增加公务员违反纪律应当承担相应法律责任内容。但是，由于一方面目前党和国家对公务员的纪律要求比较多，罗列全比较困难，公务员法的篇幅也不允许。另一方面从法理上，违反公务员纪律和不履行公务员义务都是应该明令禁止的，如果列举了违纪责任就要列举义务责任，而公务员法中既有纪律规定，又有义务规定，两者就存在交叉。因此，从立法技术考虑，把这方面问题留待配套法规，具体问题具体分析、具体处理。

按照上述思路，公务员法的法律责任情形主要包括以下内容：

1、不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、聘任和晋升

我国机关贯彻“精简、统一、效能”的原则，每一公务员机关都要根据规定确定职能、机构和编制，明确不同单位领导职务和非领导职务配备的员额。编制员额一经确定，便具有法律效力，今后录用、调任、聘任和晋升公务员，必须在编制限定的员额内进行，不得擅自突破。但是在现实中，一些机关还存在超编制、职数配备干部的情形，因人设职、因人设事，造成机构臃肿和队伍膨胀。公务员法把它纳入法律责任情形，目的在于进一步加强对违反编制职数规定超额配备人员的单位和责任人员依法追究责任。另外，国家机关实行职位分类制度，每一职位都有一定的任职资格要求，为了保证公务员队伍的素质，真正实现公务员队伍的优化、精干，录用、调任和晋升等都对公务员提出相应的资格条件，公务员的录用、调任、聘任、晋升等都必须符合相应的资格条件要求。

2、不按规定条件进行公务员奖惩、回避和办理退休

公务员法根据公务员奖惩、回避或者退休制度的性质和要求，设立了相应的制度内容和实施条件。如，规定了给予公务员个人奖励的10种情形，规定给予公务员违反公务员纪律的16种情形，规定了公务员亲属回避、公务回避、地域回避的情形以及公务员办理退休或提前退休需要有相应的年龄、身体以及工作年限等条件，这是公务员权利义务法律规范的实体性内容。机关在公务员这些工作中违反了上述有关规定，就构成实体上的违法。因此，公务员法有必要对违反这些条件的情形规定相应的法律追究责任。

3、不按规定程序进行公务员录用、调任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩

程序正义是法律公正的重要保证。在录用、聘任公务员，公开选拔、考核或者奖惩公务员的每个管理环节，除了要有实体性内容规定，还要有具体的操作规程。公务员法特别注意把这些具体的操作程序加以明确。机关在公务员的日常管理工作中违反了上述有关规定，就构成程序违法，应承担相应的法律责任。

4、违反国家规定，变更公务员工资、保险、福利待遇标准

依法获得劳动报酬和享受保险、福利待遇，是公务员的一项基本权利，必须受到法律保障。长期以来，我国对国家机关工作人员的工资和保险福利待遇的变更问题缺乏明确的法律规定，因而出现了随意变更退休金标准等问题，拖欠工资、滥发奖金的情形时有发生，甚至个别机关个别***把擅自增加或扣减及保险福利待遇作为左右单位工作人员的一种手段。公务员法将这种情形列入法律责任情形，可以充分保障公务员的经济权利不受非法侵害，保障国家工资保险福利政策的严肃统一，保障公务员的合法权益。

5、在录用、竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正现象的情形

这是近年来公务员录用、竞争上岗、公开选拔考试中反映较大、出现较多的问题。考试选拔的核心价值在于公平、平等、竞争、择优，关键在于制止考试选拔工作中的弄虚作假、徇私舞弊。过去，条例对此虽有规定，但对违反上述规定的情形缺乏有效的制约措施，无法从法律的高度对违规者予以惩处。因此有必要通过立法加以规范。6、不按规定受理和处理公务员申诉、控告

公务员申诉控告权，受法律保护，任何机关与个人都不得随意侵犯。实行公务员权益保障，目的就是使公务员的合法权益不受侵犯，使他们的抗辩权得到法律的保障，并对公务员机关及其工作人员的行为实施监督。对损害公务员申诉控告权进行责任追究，是公务员申诉控告制度的重要组成部分。

7、违反公务员离职从业限制规定

该规定是基于公务员在职期间掌握的公权力对隶属单位的影响而设定的。这种权力的惯性和影响力的稳定性和渗透性，使公务员本人离开公务员机关后的一段时间内仍具有不可低估的影响作用。近年来，从领导岗位上退下来的公务员接受企业“反哺”现象并不少见，这种权力期权化的现象危害极大。为此中纪委专门规定了党政机关领导干部离职后“三年两不准”的规定。为保证该规定的落实，公务员法专门规定，违反该款规定的离职公务员，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得；责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下罚款。以行政处罚措施保障公务员法的实施是这次立法的一个特色。

对于因其他情形，如被辞退、被开除而离职的公务员是否也规定从业限制？在立法中，考虑到这些人员已经失去了良好的“个人声誉”，其离职后到与原工作业务直接相关的营利性组织任职或者从事营利性活动，也难以在其原所在单位“发挥作用”，因此可以不纳入本法限制范围。对于上述情形之外的其他违法情形，公务员法专门规定了一条，对“违反本法规定其他情形”的应该追究相应的法律责任。这样，一方面为追究违反公务员法的其他相关情形提供法律责任依据，另一方面为公务员法的发展，特别是在配套法规中制定相应法律责任提供上位法的依据。

（二）怎样确定公务员法法律责任主体公务员法根据法律义务主体的不同，在法中明确了法律责任主体，以确保公务员法的实施。这些主体主要包括：

1、国家及公务员机关。公务员各级机关依照公务员法规定的权限履行公务员管理职责。机关作为公务员的管理者，有管理公务员活动的权利，也有保障公务员合法权益和执行有关指令的义务。机关在公务员法中的责任包括立法责任、执法责任、司法责任等。此外，依照公务员法的规定，机关因错误的具体人事处理对公务员造成经济损失的，应当依法给予赔偿。根据国家赔偿法规定，国家有着依法给予公务员赔偿的义务，因此，公务员法的法律责任主体还包括国家。

2、公务员。公务员作为公务员法的调整对象，有义务遵守公务员法规定的各项义务，遵守公务员纪律和各项规定，接受有关机关及其***的指令。公务员不履行公务员法规定的义务，不遵守公务员纪律和有关规定，滥用职权和违反职责的行为，必须承担相应法律责任。在一定条件下，公务员将与国家机关承担连带的法律责任。关于公务员的法律责任问题，不仅涉及公务员法，其他相关法律法规以及规定等都有相应的责任追究制度，公务员法对此未做专门规定。

3、行政公务人员。公务员法的监管主体是公务员机关，同时还包括在其中工作的行政公务人员。机关通过在其中工作的行政公务人员依照公务员法对其所属公务员进行管理。公务员法的行政公务人员既可以是从事公务员管理工作的公务员，也可以是公务员综合管理部门的工作人员，还可以是受委托从事公务员相关事务工作的人员。这些人员在从事公务员相关事务的过程中，必须严格遵照法定义务，如果滥用职权或违反职责，将承担法定的个人责任。

4、其他单位和个人。按照公务员法的规定，辞去公职或者退休等离职的公务员必须继续遵守公务员法关于辞职退休后的有关义务，包括保守秘密、遵纪守法、从业限制等。离职后的公务员如果违反了这些规定，应根据情节轻重确定其相应的责任。此外，其他有关单位和个人，包括不依法接受公务员工资调查的企业、违规接收离职公务员的单位、参加公务员考试的个人等，在与公务员管理相关的社会生活活动中也必须履行公务员法规定的相对人的义务，服从具有法律效力的命令和决定，执行生效的裁决、处罚等。从某种意义讲，他们也是法律责任的相对主体或义务主体。

（三）如何明确公务员法法律责任构成要件

一般法律责任的构成包括主体、过错、违法行为、损害事实以及因果关系等。公务员法法律责任构成要件除了具备法律责任的一般要件，有相应的法律适用主体外，还要有以下两个要件：第一，该行为应当是违反公务员法规定的行为，即违反上述几种情形的行为；第二，情节必须达到一定的程度，这里所说的情节是指违反公务员法行为构成要件的基本事实之外的其他能够影响社会危害程度的各种具体事实情况，有轻微、严重、特别严重之分，包括动机、手段、后果等事实情况。只有具备了上述两个要件才能对相关人员加以责任追究。（四）如何设计公务员法法律责任的内容与形式

1、公务员法法律责任内容。

任何一种违法行为都会相应地引起惩戒性和补救性两类内容，但在责任主体上却是有所区别的。对于公务员机关及其从事公务员管理行政公务人员的违法，其相应的法律责任在内容上是不同的。对公务员管理各级组织的违法，较少要求组织承担惩戒性的责任，更多地是要求其承担补救性的责任；对公务员管理行政公务人员的违法，更多依据公务人员的故意或重大过失情节，在对组织内部责任的承担上既要求承担惩戒性责任又要求承担补救性责任。而公务员个人违法则是由于公务员个人不履行或不能依法履行其法定的义务、违反公务纪律或从事职务犯罪活动引起的，应依照相关法律法规以及公务员法定纪律追究其责任，包括接受相应的行政、经济或者刑事责任。

2、公务员法法律责任形式。

公务员法从一般法律责任规范出发，结合公务员管理的特点，规定了法律责任的惩戒性内容：规定了责任人主体（主要是负有主要责任的***员和直接责任人员）承担的受到批评教育或行政处分的法律责任；规定了违反公务员法从业限制的单位及人员承担的接受行政处罚的法律责任。公务员法规定的这些惩戒性措施目的就是通过法律责任制度的惩戒功能，促使公务员法行政主体谨慎行政、依法行政。

在补救性方面，公务员法根据近年来反响较大的问题规定了相应的补救性条款。对违反公务员法法律责任规定的7种情形，上级领导机关或者公务员主管部门能够按照管理权限，分别予以责令纠正或者宣布无效，以确保公务员法确立各种法律关系及法律制度的正确实施。同时，将条例申诉控告一章中规定的对机关错误人事处理的补救性条款归并到法律责任中来，规定了机关因错误的具体人事处理对公务员应当补救性责任，包括对造成名誉损害的应当赔礼道歉、消除影响等民事法律责任，对造成经济损失的承担赔偿损失等经济法律责任。只有具备了上述的法律责任形式，公务员法的法律责任体系才比较完善。

在量纪标准方面，公务员法对违法者应追究的行政责任、民事责任、刑事责任等也做出原则性规定，有关的追究规定遵循法律间关系处理的一般方法，按有关法律规定处理。

作者：郑进顺